Informes Empleo y Desarrollo Social UCA -
01/09/2014

Cambios en los impuestos al salario deben disminuir la exclusión social y la informalidad

Los impuestos al salario son una fuente de intensas polémicas e impactos distorsivos y regresivos. Por un lado, las muy altas cargas sociales y la baja valoración de las prestaciones de la seguridad social inducen a una masiva expansión de la informalidad, especialmente entre las empresas más pequeñas. Por el otro, la falta de actualización de los parámetros que se aplican para calcular el impuesto a las ganancias es objeto de permanentes reclamos. La prioridad para el país es generar más empleos de calidad y disminuir la alta informalidad laboral. Para ello, los cambios en los impuestos al salario deben hacerse como parte de una estrategia integrada que enfrente ambos desafíos y disminuya la exclusión social.

Actualmente en la mayoría de los países el crecimiento del empleo es bajo y, por ello, se adoptan nuevas políticas para enfrentar el problema. Por otra parte, la informalidad laboral es un fenómeno muy extendido en los países en desarrollo. La informalidad se integra, en primer lugar, por los trabajadores por los cuales su empleador no realiza aportes a la seguridad social. En Argentina, el porcentaje de asalariados que está en esta condición es de aproximadamente un 33%. Un porcentaje que se redujo en la última década –ya que en el año 2004 llegó a ser del 48%– pero que aún sigue siendo alto. En este sentido, es útil observar que la incidencia del empleo no registrado es muy superior a la observada en otros países de la región, como por ejemplo Chile donde es del 18% y Uruguay donde alcanza al 16%

La otra modalidad de informalidad laboral son los trabajadores por cuenta propia de baja calificación que, con escaso capital, buscan un medio alternativo de vida ante las dificultades para encontrar un empleo asalariado de razonable remuneración. En Argentina, el cuentapropismo alcanza al 20% de los ocupados, excluyendo al 5% que se declaran como empleadores. Una minoría de ellos (17%) son profesionales y el resto, si bien tiene ingresos heterogéneos, mayoritariamente se integra por personas que desempeñan tareas de bajo nivel de productividad. Este perfil del mercado de trabajo se reproduce en toda la región, incluyendo países con similares niveles de desarrollo que la Argentina, como Uruguay y Chile, donde los trabajadores autónomos representan el 23% y el 21% del empleo total.

La informalidad laboral –tanto el empleo asalariado no registrado como el cuentapropismo– está asociada con los menores niveles de ingresos. Entre los trabajadores de los hogares que componen el primer quintil en la distribución del ingreso (es decir, el 20% de hogares con ingresos familiares per cápita más bajos), el 59% son informales. En el segundo quintil este porcentaje llega al 47%. Es decir, entre la población de menores ingresos más de la mitad del empleo es informal. En sentido contrario, en el quintil más alto de la distribución del ingreso sólo un 23% de los trabajadores tiene una ocupación informal.

La masividad de la informalidad laboral y su rol como principal fuente de generación de empleos para los segmentos de la población con más bajos ingresos y socialmente más vulnerables, son rasgos claves que definen su prioridad en las políticas públicas de la Argentina. Es fundamental incorporar estrategias claras e integradas que impulsen la generación masiva de empleos de calidad (“empleos decentes”) para disminuir la informalidad. Las fuentes de la informalidad El fenómeno de la informalidad es complejo y tiene múltiples causas. Sin embargo, un rasgo distintivo es que está asociada a bajos niveles de productividad. Esto se relaciona con factores de oferta (trabajadores de baja educación y calificación) y de demanda (micro y pequeñas empresas). La información disponible muestra este fenómeno. Del total de trabajadores asalariados no registrados, el 55% tiene la secundaria incompleta. A su vez, el 63% trabaja en empresas con menos de 5 trabajadores y el 89% en empresa con menos de 25 trabajadores. Uno de los principales factores de informalidad es el desbalance entre bajos niveles de productividad –prevalecientes en determinados tipos de trabajadores y segmentos productivos– y los altos costos que demanda cumplir con la formalización. En estas condiciones, la informalidad sería parte de una estrategia de supervivencia de trabajadores y microempresas: si cumplieran con las todas las normas que impone la formalidad, esas unidades productivas serían inviables y esos empleos no se generarían. Dada esta realidad, poner énfasis exclusivamente en el control, para erradicar comportamientos por fuera de la legalidad, es una estrategia de impacto limitado. Por un lado, porque resulta muy difícil montar controles adecuados sobre el amplio espectro de las pequeñas y micro empresas. Por el otro, porque se corre el riesgo de empeorar la situación, ya que en lugar de formalización se puede inducir la pérdida de esos empleos precarios. Por eso, el fortalecimiento de la inspección del trabajo no debería ser asumido como un componente central sino accesorio y complementario, dentro de una estrategia integral que facilite la formalidad. Dentro de los costos de la formalidad uno de los componentes más onerosos es declarar y pagar las cargas sociales. Estas imposiciones se integran por un 31% del salario con destino a ANSES (para los beneficios de jubilaciones, asignaciones familiares y subsidio de desempleo) y PAMI (para el seguro de salud de los jubilados), 9% del salario para obra social (seguro de salud), aproximadamente 3% del salario para la Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART) y entre 3% y 5% de cuotas sindicales. De esta forma, el costo de tener al trabajador registrado supera el 46% del salario bruto del trabajador. Compartiendo el diagnóstico de que estos costos son imposibles de pagar en determinados segmentos productivos, recientemente se sancionó una ley que, en la práctica, reduce en 8,5 puntos porcentuales las cargas sociales para las empresas con menos de 5 trabajadores. Por lo tanto, para este tamaño de empresa las cargas sociales se ubicarían en aproximadamente un 37% del salario bruto; un nivel que igual sigue siendo muy elevado para empresas de estas dimensiones. El problema se potencia además porque se ha diluido el carácter de “salario diferido” que, en teoría, debería diferenciar a las cargas sociales de los impuestos. Esto es, si bien los aportes y contribuciones tienen como finalidad específica financiar la seguridad social, los beneficios que se ofrecen por trabajar en la formalidad no son muy diferentes a los que se pueden obtener sin hacer aportes. Es decir, no hay diferencias significativas entre las prestaciones a las que accede un trabajador que aporta a la seguridad social, de las que tiene derecho a recibir alguien que no aporta porque trabaja en la informalidad. En el Cuadro 1 se muestra sintéticamente este fenómeno y es posible observar con facilidad hasta qué punto en la Argentina han quedado diluidas las ventajas de trabajar en la formalidad, realizando aportes.

De manera muy simplificada, el cuadro muestra que existen altos costos de la formalización y pocos beneficios diferenciales asociados a estos costos. Un trabajador no registrado puede acceder a la misma jubilación, al mismo seguro de salud cuando se jubile y a la misma asignación familiar, que un trabajador formalizado. En el caso de la protección por desempleo, un trabajador informal puede conseguir un plan social que es más conveniente que el subsidio por desempleo que brinda la seguridad social habiendo trabajado en la formalidad. En el caso de la salud, cuando se trata de un trabajador de bajo salario lo que recibe de la obra social no difiere demasiado de lo que puede acceder en el hospital público. Posiblemente la cobertura de la ART funcione como un incentivo a la formalización, pero es débil frente a una estructura de cargas sociales y beneficios tan distorsionadas. Aunque la informalidad puede tener causas adicionales, es innegable que el desbalance entre costos y beneficios opera como un potente incentivo a trabajar en la informalidad. De aquí entonces que resulta central revisar el nivel de las cargas sociales y la definición de los beneficios. El impuesto a las ganancias Desde hace más de una década, pero especialmente desde el año 2010, la presión impositiva del impuesto a las ganancias viene aumentando. No es el resultado de un cambio programado y legislado sino fruto de no actualizar los parámetros de cálculo del impuesto ante una creciente inflación. Las consecuencias son que personas que antes no tributaban, ahora pasan a pagar el impuesto, y quiénes tributaban, ahora lo hacen por monto crecientes. En un contexto de alta inflación, los salarios experimentan elevados incrementos nominales que en su mayor parte operan como compensación del aumento de los precios. Es decir, no implican un aumento real de las remuneraciones. Sin embargo, como los parámetros que se aplican para calcular el impuesto a las ganancias no se actualizan, o se actualizan insuficientemente, aumenta la presión impositiva y las personas tienen que destinar una proporción cada más alta de sus ingresos al pago del impuesto a las ganancias. La creciente incidencia del impuesto a las ganancias entre los asalariados es un tema de intensas polémicas y reclamos. La manifestación más clara es que la actualización de los parámetros del impuesto a las ganancias es uno de los principales reclamos sindicales. Se trata de un fenómeno político curioso, ya que es un impuesto que se destaca por su impacto favorable sobre la distribución del ingreso, por ser uno de los pocos tributos que tiene un carácter claramente progresivo, pero es muy resistido por segmentos de la sociedad que deberían estar a favor de una sociedad más integrada socialmente. Si bien la falta de actualización ha generado muchas distorsiones, de todas formas sigue siendo un impuesto que afecta a un peque- ño segmento de trabajadores. Tomando datos de la Encuesta de Hogares del INDEC correspondientes al 2º trimestre del 2014 aparece que el 90% de los ocupados tiene remuneraciones por debajo de los $10 mil mensuales, es decir, no es alcanzado por el impuesto a las ganancias. Casi la mitad de estos trabajadores son cuentapropistas o asalariados no registrados cuyos ingresos mensuales se ubican alrededor o por debajo del salario mínimo legal. El Gráfico 3 muestra el nivel de imposiciones según diferentes niveles de remuneraciones. Allí se observa que el 90% de los ocupados que ganan menos de $10.000 no está afectado por el impuesto a las ganancias, pero si trabaja como asalariado registrado formal experimenta cargas sociales que alcanzan a un 46% del salario. En el grupo de salarios más altos aparece la incidencia, de manera creciente con la remuneración, del impuesto a las ganancias. Sin embargo, aún con salarios del orden de $30 mil mensuales (más del triple que el salario promedio) el impuesto a las ganancias no llega a superar la incidencia de las cargas sociales a la seguridad social.

La configuración actual de los impuestos al salario tiene impactos muy negativos. Por un lado, se grava fuertemente a los salarios más bajos (incluso aquellos que son equivalentes al salario mínimo legal); esto es socialmente muy regresivo, tanto porque se reducen los ingresos de los hogares de menores ingresos como porque se promueve la informalidad. Por el otro, es arbitrario y distorsivo seguir ampliando de manera desordenada el impuesto a las ganancias por la vía de no actualizar sus parámetros. ¿Bajar impuesto a las ganancias o disminuir cargas sociales? En el debate sobre los temas tributarios una fuente de planteos equivocados es la denominación que utiliza la legislación tributaria argentina para el impuesto a las ganancias. Aunque la norma formalmente utilice la denominación de “ganancias”, el tributo conceptualmente está estructurado como un “impuesto sobre los ingresos de las personas”. Es decir, como ocurre en el resto de los países, la base imponible del tributo se integra por todos los ingresos del individuo independientemente de cual fuere la fuente generadora del mismo. Esta integralidad es la que le da progresividad al impuesto y explica por qué es utilizado intensamente en las sociedades socialmente más avanzadas. Sobre esta base, carece de rigor el argumento de que los salarios no deberían ser alcanzados por el impuesto a las ganancias porque “el salario no es ganancia”. Eximir a los ingresos provenientes del trabajo personal colisiona con la lógica de un impuesto a los ingresos, cuya principal virtud es la progresividad. Por ello, la norma existente incluye todos los ingresos y permite deducir diferentes conceptos que contemplan la situación de las personas de menores ingresos, para luego aplicar sobre el ingreso neto total alícuotas crecientes. Obviamente que las normas entre países difieren considerablemente, pero ningún país desarrollado deja de aplicar el impuesto a los ingresos (o a las ganancias como se denomina en la Argentina) a los asalariados (Gráfico 4). La OECD estima para el conjunto de los países avanzados una carga tributaria media sobre el salario promedio del 35,7%. De ellos, 20,7 puntos porcentuales corresponden a cargas sociales y 15 puntos porcentuales al impuesto sobre los ingresos. Es decir, el impuesto a los ingresos (ganancias) representa el 42% del total de las imposiciones sobre los salarios.

El caso de Dinamarca es muy interesante porque tiene una presión impositiva muy alta, pero fuertemente concentrada en el impuesto a los ingresos (36%) y con una muy baja incidencia de las cargas sociales (3%). La idea en ese país es que se pague en función de todos los ingresos de la persona, independientemente de si provienen de un empleo asalariado, dividendos, cobro de intereses u otras rentas. La principal razón es que este tributo no resulta tan distorsivo para el funcionamiento del mercado de trabajo y es progresivo desde el punto de vista de la distribución personal del ingreso. Las cargas sociales, que sólo gravan el empleo asalariado, son relativamente reducidas. Otro caso interesante es Australia. En este país se cobran cargas sociales aplicando un mínimo no imponible sobre la masa salarial total del empleador. Es decir, mientras las empresas tengan una masa salarial (la suma de salarios de todos su trabajadores) inferior a aproximadamente $55 mil dólares australianos no se pagan cargas sociales. Cuando se supera dicho umbral se paga solo sobre el adicional del mínimo no imponible. Se trata de un esquema que favorece la formalización laboral entre las pequeñas empresas y promueve a los innovadores y los start-up, ya que elimina la presión impositiva en las empresas cuando son pequeñas y están en fase de desarrollo. Por efecto del mínimo no imponible, la presión impositiva crece en proporción al tamaño de la empresa. Para las empresas más grandes el mínimo no imponible tiene un impacto muy marginal. La alícuota de las cargas sociales también es relativamente baja (6%). Recomendaciones de política Disminuir la exclusión social depende decisivamente de multiplicar los empleos de calidad y a la vez implementar una estrategia integrada que enfrente en forma directa las causas de la informalidad. Como se ha indicado, esto requiere de políticas estructurales que actúen sobre la oferta (educación y calificación de los trabajadores) y la demanda (costos y productividad de las micro y pequeñas empresas). Junto con estas políticas estructurales, hay que multiplicar las inversiones productivas que generan empleos formales. En paralelo, se necesita rediseñar las instituciones impositivas para no desalentar la formalidad y la inversión en capital humano y físico. Dentro de ellas, un componente clave es el rediseño de las imposiciones sobre el salario. Es necesario que las reformas mejoren el balance entre los costos y beneficios de la formalidad, ya que será muy difícil fomentar la formalidad si se mantienen las actuales condiciones de altas cargas sociales y prestaciones similares para los trabajadores formales e informales. En materia previsional es fundamental restablecer algún grado de proporcionalidad entre el monto del haber previsional y los esfuerzos contributivos realizados durante toda la vida activa. Esto debería ser complementado con un pilar permanente de pensiones no contributivas de carácter asistencial y con la erradicación de las “moratorias previsionales” que erosionan la “cultura previsional”. Es muy importante que las personas asuman que hacer el esfuerzo de aportar al sistema previsional vale la pena porque redunda en una mayor protección en el futuro. Para el caso de las asignaciones familiares están dadas las condiciones para avanzar a una plena universalización. Para ello sería recomendable establecer un esquema donde las prestaciones y los requisitos sean iguales tanto para los trabajadores informales como para los formales. En estas circunstancias, el financiamiento debería ser a través de rentas generales, eliminándose las cargas sociales correspondientes. El subsidio de desempleo necesita ser revisado, complementarse con eficientes mecanismos de asistencia en la búsqueda de un nuevo empleo de calidad e integrarse con los programas asistenciales de empleo. Conjuntamente con la revalorización de los beneficios de la seguridad social es necesario revisar las imposiciones sobre los salarios. La meta debería ser tender a reducirlas sustancialmente, especialmente entre quienes tiene remuneraciones más bajas ya que es en este segmento donde se concentra la mayor parte de la informalidad. Como lo hacen las sociedades más avanzadas, la vía para lograrlos es a través de dar más protagonismo al impuesto progresivo (ganancias) y reducir la presión del impuesto regresivo (cargas sociales). Para potenciar este esquema sería recomendable introducir un mínimo no imponible para la determinación de las cargas sociales. Una alternativa es fijar un mínimo no imponible por trabajador. Por ejemplo, la norma podría contemplar que se paguen cargas sociales por encima del monto equivalente al Salario Mínimo, Vital y Móvil. Como la mayoría de los informales tienen ingresos en niveles próximos al mínimo legal ellos quedarían exceptuados de pagar cargas sociales y, de esa manera, se estimularía el encuadramiento de la relación laboral dentro de la normativa. En el caso de los salarios que superan el mínimo, las cargas sociales se aplicarían sobre el excedente respecto al mínimo. De esa manera, la incidencia de las cargas sociales sería creciente en función del monto de la remuneración. Una segunda alternativa, más innovadora y con mayores potencialidades para atacar el problema de la informalidad, es establecer un mínimo no imponible a las cargas sociales por empresa. Este esquema es el que aplica Australia. Se podría estipular que las empresas empiezan a pagar cargas sociales a partir de que su masa salarial sea superior a un monto equivalente a, por ejemplo, 10 salarios mínimos legales. De esta manera, las empresas más pequeñas, que es el segmento donde está concentrada la informalidad, quedarían exentas de cargas sociales eliminando uno de los factores que estimulan el incumplimiento de las normas. Bajo este esquema, la incidencia de las cargas sociales crece en función del tamaño de la empresa al punto de que entre las empresas más grandes el impacto del mínimo no imponible termina siendo irrelevante. El impuesto a las ganancias requiere una revisión integral apuntando a corregir las distorsiones que se han venido acumulando en los últimos años. Por ejemplo, la falta de adecuación de las escalas que definen las alícuotas crecientes que utiliza el impuesto. Pero se debería tender a que la reducción de la presión impositiva sobre el salario no provenga de estos cambios sobre el impuesto a las ganancias sino del rediseño de las cargas sociales. Esta es la manera de tender a una estructura impositiva sobre los salarios que priorice la erradicación de la informalidad y que se parezca más a la que se aplica en los países socialmente más avanzados. Obviamente que esta revisión debe encuadrarse dentro del equilibrio fiscal. Al respecto es necesario notar que el impacto negativo sobre la recaudación que tendría la aplicación de un mínimo no imponible sobre las cargas sociales sería transitorio, porque será compensado por los aumentos de recaudación general que se derivarán de una mayor formalización.

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