Informe Nº: 104817/12/2023
El gobierno anunció la reducción de las transferencias discrecionales a provincias dentro del paquete de ajuste fiscal. Esto disminuye el déficit fiscal en el corto plazo. Pero para que sea sustentable en el mediano plazo se necesita un nuevo acuerdo de coordinación tributaria y funcional entre la nación y las provincias.
La reducción de las transferencias discrecionales a las provincias forma parte del plan del Ministro de Economía para atacar el déficit fiscal. La razón esgrimida es que estos fondos fueron utilizados históricamente para el clientelismo político. La realidad es más compleja.
En general, las transferencias discrecionales se asocian a los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Los ATN están regulados en la ley de coparticipación que establece que una porción de la masa coparticipable la distribuye arbitrariamente el Ministerio del Interior. También hay otras transferencias de fondos nacionales hacia las provincias. Algunas, fundadas en obligaciones reguladas, como las compensaciones a las provincias que mantienen las cajas jubilatorias de sus empleados públicos. Otras, son gastos directos de la nación en el territorio de las provincias administrados discrecionalmente. Esto incluye los programas nacionales de los Ministerios de Educación, Salud, Vivienda, Desarrollo Social, Ambiente, entre otros, que se superponen con gastos provinciales.
Con datos del Ministerio de Economía y limitando el análisis a las transferencias monetarias (es decir, sin incluir los gastos directos que hace la nación en los territorios provinciales) para el ejercicio 2022 se observa que:
Estos datos muestran que las trasferencias automáticas y las discrecionales tienen un marcado sesgo a favor de las provincias del norte. Si bien esta redistribución de fondos públicos desde el resto del país hacia las provincias del norte se mantiene desde hace décadas, no han logrado revertir el rezago en el desarrollo del norte. Muy por el contrario, es en el norte donde se registran los peores indicadores sociales del país.
La principal explicación de esta paradoja es que la coparticipación federal de impuestos genera una estructura de incentivos perversa. La coparticipación opera como una transferencia monetaria automática y no condicionada. Esto induce a los gobiernos locales a usar los fondos públicos en prácticas clientelares orientadas a mantenerse en el poder. El ejemplo más ilustrativo son los excesos de empleo público. Ante esta situación, diferentes reparticiones nacionales pergeñan transferencias discrecionales para ayudar a las provincias postergadas. Esto, no solo no resuelve los problemas, sino que los potencia.
La solución pasa por reconstruir la organización federal a partir de un nuevo acuerdo de coordinación tributaria y funcional entre las provincias y el Estado nacional. Un punto medular del acuerdo –que no requiere aceptación de todas las provincias sino sólo de la mayoría– es sustituir la coparticipación por la separación de fuentes tributarias. El Estado nacional se financiaría con impuestos al comercio exterior, a la seguridad social y la totalidad del impuesto a las ganancias. Las provincias con la totalidad del IVA –unificado con Ingresos Brutos y tasas de industria y comercio municipales– que se genere en su territorio. Para las provincias del norte –hoy subdesarrolladas por la coparticipación– se prevería un Fondo de Convergencia que les financiaría planes de desarrollo. Bajo estas condiciones es viable eliminar las transferencias discrecionales a las provincias.
Reducir las transferencias discrecionales a las provincias puede reducir el déficit fiscal en el corto plazo. Pero no es sustentable. Lo mismo ocurre con el resto de las políticas de ajuste, como paralizar la obra pública o aumentar los impuestos distorsivos. Solo con un ordenamiento integral del Estado, en los tres niveles de gobierno, se podrán superar los crónicos déficits financieros y de gestión del sector público argentino.
