Informe Nº: 04/12/2023
El sistema previsional es una anárquica convivencia de muchos regímenes. Este desorden es fuente de muchas e irritantes inequidades.
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Por Virginia Giordano, coordinadora de IDESA.
El sistema previsional tiene por objetivo darles continuidad de ingresos a las personas que llegan a edad de retiro. La meta es garantizar un nivel de vida adecuado a quienes concluyen su vida laboral activa. Cumple un rol social trascendental y redistribuye una enorme masa de recursos. Un punto crítico, que explica por qué la política previsional es uno de los temas más complejos que enfrentan las sociedades modernas, es que el persistente proceso de envejecimiento poblacional socava su base financiera de sustentación.
Una particularidad del sistema de jubilaciones argentino es que tiene una de las coberturas más altas del mundo. Cerca del 95% de las personas mayores reciben un ingreso previsional. Pero esto no implica que funcione bien. La cobertura es amplia, pero también son elevados los problemas de equidad, de sostenibilidad y de eficiencia. No es exagerado afirmar que el sistema previsional es el principal factor desestabilizador de la macroeconomía.
El sistema previsional tiene por objetivo darles continuidad de ingresos a las personas que llegan a edad de retiro. La meta es garantizar un nivel de vida adecuado a quienes concluyen su vida laboral activa. Cumple un rol social trascendental y redistribuye una enorme masa de recursos. Un punto crítico, que explica por qué la política previsional es uno de los temas más complejos que enfrentan las sociedades modernas, es que el persistente proceso de envejecimiento poblacional socava su base financiera de sustentación.
Una particularidad del sistema de jubilaciones argentino es que tiene una de las coberturas más altas del mundo. Cerca del 95% de las personas mayores reciben un ingreso previsional. Pero esto no implica que funcione bien. La cobertura es amplia, pero también son elevados los problemas de equidad, de sostenibilidad y de eficiencia. No es exagerado afirmar que el sistema previsional es el principal factor desestabilizador de la macroeconomía.
El primer antecedente de la previsión social en la Argentina se remonta a casi 1904, cuando se creó la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios, Empleados y Agentes Civiles. Para la situación demográfica y social del momento, contempló reglas prudentes. Por ejemplo, la edad de retiro se fijó a los 60 años (cuando la expectativa de vida en esa época era menor a la actual) y se prohibió la múltiple cobertura (si una persona tenía derecho a una jubilación y una pensión, tenía que optar por alguna de las dos). Pero a partir de allí el proceso fue en creciente involución, con una expansión de la cobertura desarticulada, conducida por la capacidad de presión de cada grupo de trabajadores y mucho oportunismo político. Hacer promesas incumplibles fue una “política de Estado”.
Actualmente el “sistema” es una anárquica convivencia de muchos regímenes. Está el sistema contributivo nacional conocido como sistema integrado previsional argentino (Sipa), que engloba los regímenes generales (3), regímenes especiales (7) y régimen diferenciales (88). Se les suman los regímenes provinciales (13) y los municipales (29), de cajas no transferidas. Además, existen 82 cajas profesionales con reglas distintas.
A esto se suma, convirtiéndose en el principal factor distorsionador, las moratorias previsionales. Se trata de un “invento argentino” que permite dar beneficios contributivos a quienes no cumplen con los requisitos de aportes. El principal resultado es que la excepción es la regla. Sólo el 23% de las personas se jubila cumpliendo las reglas generales, el resto accede con algún régimen distinto.
El sistema previsional tiene por objetivo darles continuidad de ingresos a las personas que llegan a edad de retiro. La meta es garantizar un nivel de vida adecuado a quienes concluyen su vida laboral activa. Cumple un rol social trascendental y redistribuye una enorme masa de recursos. Un punto crítico, que explica por qué la política previsional es uno de los temas más complejos que enfrentan las sociedades modernas, es que el persistente proceso de envejecimiento poblacional socava su base financiera de sustentación.
Una particularidad del sistema de jubilaciones argentino es que tiene una de las coberturas más altas del mundo. Cerca del 95% de las personas mayores reciben un ingreso previsional. Pero esto no implica que funcione bien. La cobertura es amplia, pero también son elevados los problemas de equidad, de sostenibilidad y de eficiencia. No es exagerado afirmar que el sistema previsional es el principal factor desestabilizador de la macroeconomía.
El primer antecedente de la previsión social en la Argentina se remonta a casi 1904, cuando se creó la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios, Empleados y Agentes Civiles. Para la situación demográfica y social del momento, contempló reglas prudentes. Por ejemplo, la edad de retiro se fijó a los 60 años (cuando la expectativa de vida en esa época era menor a la actual) y se prohibió la múltiple cobertura (si una persona tenía derecho a una jubilación y una pensión, tenía que optar por alguna de las dos). Pero a partir de allí el proceso fue en creciente involución, con una expansión de la cobertura desarticulada, conducida por la capacidad de presión de cada grupo de trabajadores y mucho oportunismo político. Hacer promesas incumplibles fue una “política de Estado”.
Actualmente el “sistema” es una anárquica convivencia de muchos regímenes. Está el sistema contributivo nacional conocido como sistema integrado previsional argentino (Sipa), que engloba los regímenes generales (3), regímenes especiales (7) y régimen diferenciales (88). Se les suman los regímenes provinciales (13) y los municipales (29), de cajas no transferidas. Además, existen 82 cajas profesionales con reglas distintas.
A esto se suma, convirtiéndose en el principal factor distorsionador, las moratorias previsionales. Se trata de un “invento argentino” que permite dar beneficios contributivos a quienes no cumplen con los requisitos de aportes. El principal resultado es que la excepción es la regla. Sólo el 23% de las personas se jubila cumpliendo las reglas generales, el resto accede con algún régimen distinto.
Este desorden es fuente de muchas e irritantes inequidades porque la mayoría de los tratamientos especiales no son cubiertos con mayor esfuerzo de los trabajadores beneficiados, sino por el resto de los trabajadores y de la sociedad. Pero lo más grave es que la proliferación de excepciones, incluyendo las moratorias, converge a un esquema de financiamiento inconsistente.
El resultado es que la previsión social es el principal factor desestabilizador de las finanzas públicas. A nivel nacional, el pago de jubilaciones y pensiones representa casi el 40% del gasto público. A nivel de las provincias, aproximadamente una media del 20%. Por el envejecimiento poblacional y por la garantía constitucional que protege la movilidad de los haberes, es el componente de las erogaciones más rígido a la baja y con tendencia más estructural al alza.
Suponiendo un crecimiento del PIB del 3% anual de manera acumulativa para las próximas décadas, si se mantienen las actuales reglas jubilatorias, las erogaciones del régimen general pasarían del 7,2% del PIB, que rondaría para el año 2023, al 8,5% del PIB en el año 2045. Esto suponiendo que no se sancionaran nuevas moratorias y sin contemplar los regímenes especiales.
Ante esta situación, otra “política de Estado” que se viene aplicando desde hace mucho tiempo es ajustar los haberes manipulando la regla de movilidad previsional. Es decir, licuar el poder de compra de los haberes a través de aplicar aumentos que estén por debajo de la inflación. La estrategia apenas sirve para aliviar el gasto en el corto plazo porque incentiva juicios –por el deterioro real de las jubilaciones– que, a la larga, el Estado termina pagando. Es censurable desde lo ético, costosa desde el punto de vista social y financieramente inconsistente. Se reduce el gasto en el corto plazo a costa de aumentar costos en el futuro (los juicios que hay que pagar).
La estrategia alternativa al ajuste es el ordenamiento previsional. Consiste en respetar los derechos adquiridos y adaptar las normas previsionales para que sean cumplibles en el futuro. El ordenamiento obliga a involucrarse en temas mucho más complejos que el tradicional ajuste. Por ejemplo, implica no seguir renovando las moratorias y en su lugar mejorar la pensión universal para el adulto mayor (Puam), revisar el régimen de pensiones para los convivientes, establecer un mecanismo gradual para que todos los tratamientos especiales converjan en las reglas generales y contemplar la actualización automática y periódica de los parámetros del sistema a la dinámica demográfica.
El análisis actuarial muestra que, mediante modificaciones de esta índole, los costos previsionales podrían mantenerse estables en los niveles actuales durante la próxima década. Lograr que el gasto previsional no experimente un aumento continuo y, al mismo tiempo, promover la equidad (tratamiento igualitario para condiciones similares) representan un logro colectivo significativo y constituyen un paso crucial en la dirección de un sector público bien organizado y sostenible.
Asumir posiciones rígidas, en la línea argumental de que el sistema jubilatorio no se toca “en defensa de los abuelos”, no es un acto de sensibilidad social, sino mero voluntarismo o, peor aún, una actitud hipócrita y oportunista. Es, por ejemplo, lo que viene haciendo el Gobierno, que por un lado anuncia aumentos sobre los haberes y, por el otro, genera alta inflación que se encarga de licuarlos. El resultado es una enorme pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones.
Por otro lado, no tomar medidas para evitar que el gasto previsional siga una tendencia ascendente, como lo muestran las proyecciones actuariales, obligará a sacrificar otras erogaciones del Estado. Por ejemplo, recortar programas con alto impacto en la niñez y la adolescencia (como las asignaciones familiares) y aplicar impuestos de muy mala calidad (incluyendo el inflacionario). Seguir demorando acciones que moderen el aumento del gasto previsional termina haciendo una contribución importante a la distribución regresiva del ingreso.
Fuente: la voz del interior
