¿Tiene arreglo el régimen de coparticipación?

Por Virginia Giordano, Coordinadora de Investigaciones de IDESA

La pelea por la determinación del porcentaje de coparticipación federal que le corresponde a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Caba) derivó en una muy elevada pirotecnia política que trajo aparejado dejar de lado el tema más importante: qué hacer con el régimen de coparticipación.

Nuevamente, como ocurre con mucha naturalidad desde hace mucho tiempo, lo que le pasa a Caba se constituye en el centro de la agenda nacional y desplaza a lo que le pasa al resto del país.

Así se pierde de vista que el régimen de coparticipación no es un problema exclusivo de Caba, sino uno de los principales factores que explican la decadencia que sufre todo el país desde hace varias décadas. La razón es que el régimen de coparticipación es una pieza clave para explicar el persistente y elevado déficit financiero y de gestión que tiene el Estado.

¿QUÉ ES EL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN?
La República Argentina nació sin coparticipación. Se estableció que el Estado nacional se financiaría con las rentas del comercio exterior y las provincias, con los impuestos a las actividades internas de sus respectivos territorios.

El esquema funcionó hasta que, con la crisis de 1930 y el desplome del comercio exterior, se dispuso que la Nación también se financiara con impuestos a las actividades internas. Se acordó con las provincias unificar en el Estado nacional la recaudación de impuestos internos y se creó la coparticipación a través de la cual la Nación centraliza recursos y luego los distribuye sobre la base de determinados parámetros.

La coparticipación sufrió muchos cambios a lo largo del tiempo. En 1988, en el particular contexto político en el que transitaba el final del gobierno de Alfonsín, se sanciona la actual norma, la ley 23.548. Con un diciembre flojo, la coparticipación a Córdoba creció 84% en 2022.

El esquema, originalmente pensado como transitorio pero que se perpetuó, está plagado de arbitrariedades. Por un lado, hay arbitrariedades entre Nación y provincias (distribución primaria), que se manifiestan en una exagerada centralización de recursos.

Por otro lado, hay arbitrariedades entre regiones (distribución secundaria). Uno de los puntos más controvertidos es que la región donde vive casi la mitad de la población del país –provincia de Buenos Aires y Caba– recibe sólo un cuarto de los recursos. La contrapartida son regiones que se ven beneficiadas, principalmente las provincias del norte del país.

¿Funciona la coparticipación como mecanismo para el desarrollo de las zonas más rezagadas? Las evidencias muestran que no. La explicación es que los recursos que aporta la coparticipación se usan más para financiar empleo público no productivo que para promover el desarrollo regional. Prueba de ello es que en las provincias del norte se observan las tasas de empleo público más altas del país y también las tasas de mortalidad infantil más elevadas.

Frente al problema, una alternativa es seguir con la misma estrategia que venimos aplicando desde hace varias décadas. Básicamente se trata de esperar a que se alineen los astros para conseguir el amplio y estricto consenso político que se necesita para aprobar una nueva ley. Y que además esa ley sea más simple, transparente y racional que el actual esquema.

La última reforma constitucional estableció que, para sancionar una nueva ley, todas las provincias y la Nación tienen que estar de acuerdo. No hay que ser experto en ciencias políticas para darse cuenta de que la probabilidad de que esto suceda es remota.

Pero aun suponiendo que esto ocurriera, un desafío aun mayor es lograr que se revierta el profundo deterioro de las instituciones políticas que prevalece en la mayoría de las provincias menos desarrolladas.

Como se mencionó antes, algo que muchas veces se pasa por alto es que la mayoría de las provincias beneficiadas con el régimen de coparticipación usan esos fondos “que caen del cielo” para financiar estructuras políticas clientelares que ayudan a sus líderes a perpetuarse en el poder. La manifestación más visible y comprobable es el uso de los recursos que aporta la coparticipación para agrandar la estructura de empleados públicos.

ELIMINAR LA COPARTICIPACIÓN
Un camino alternativo emerge de asumir la realidad: la coparticipación no tiene arreglo. Esto lleva a la necesidad de plantear un nuevo mecanismo para organizar el federalismo fiscal. Desde este posicionamiento, aparece como lo más lógico y racional apuntar a que, en lugar de distribuir plata, se distribuyan potestades tributarias.

Este es el esquema que originalmente previó la Constitución. Que cada jurisdicción se financie con los impuestos que les cobra a sus ciudadanos resulta particularmente potente desde el punto de vista del objetivo de mejorar la organización del Estado.

Bajo estas reglas, pasa a ser viable que el Estado recupere solvencia y eficiencia. Particularmente importante es el cambio de incentivos que genera el hecho de que los responsables de cada gobierno provincial asuman que los ingresos públicos no se consiguen mendigando en Buenos Aires, sino ampliando la base productiva de cada provincia.

Aproximadamente tres cuartos del país (en términos de población y PIB) podrían funcionar de manera casi inmediata bajo esta regla. Son la mayoría de las provincias del centro y del sur del país, que tienen una base productiva lo suficientemente sólida como para que puedan financiar sus presupuestos con los impuestos que les cobren a sus habitantes.

Para las más pobres, mayoritariamente en el norte, se debe prever un fondo de convergencia que les garantice similar financiamiento al que vienen contando, con lo que se evitará caer en un colapso financiero, y que les genere los incentivos para cambiar de estrategia. La lógica es financiar planes de desarrollo en lugar de empleo público improductivo.

Eliminar la coparticipación y tender a que las provincias se autofinancien es un planteo disruptivo no exento de dificultades. En esto es importante despejar críticas que son meras reacciones de los intereses espurios que sostiene el actual régimen, de planteos que tienen sustentos más genuinos y merecen su consideración.

Uno de ellos es que, con la eliminación de la coparticipación, se pierde eficiencia tributaria porque se descentraliza el cobro de los impuestos. Por ejemplo, el IVA es mucho mejor administrado desde un único organismo (la Afip) que descentralizado en los organismos de cada provincia (las Rentas de cada provincia). Esto es cierto y tiene una solución relativamente sencilla. Se pueden descentralizar potestades tributarias, pero centralizar la recaudación en la Afip, que pasaría a cobrar el IVA por cuenta y orden de cada provincia.

Otra de las críticas es que las zonas más pobres, que son las que más necesitan la presencia del Estado, no tendrán cómo financiarlo porque la base productiva de que disponen para cobrar impuestos es muy débil.

Se trata de una preocupación genuina que merece considerar que las enormes brechas de desarrollo entre regiones no las resolvió la coparticipación (básicamente porque transfiere recursos a las zonas más pobres para financiar estructuras clientelares que las hacen cada vez más pobres en lugar de promover el desarrollo), pero sí las puede reducir el fondo de convergencia.

La razón es que la coparticipación opera como un “cheque en blanco”, mientras que el fondo de convergencia, como una transferencia condicionada a un plan de desarrollo.